Только в первом полугодии 2009 года Комитетом государственного контроля природопользования и экологической безопасности Ленинградской области (КГКПЭБ) возбуждено 528 дел об административных правонарушениях в сфере природоохранного законодательства. При несложном подсчете получается около трех нарушений ежедневно. Коммерсанты самовольно роют песок и щебень, рубят лес, предприятия сваливают в леса строительный мусор и сливают в реки промышленные отходы. По мнению экологов и общественников, остановить разгул беззакония можно только двумя способами – значительно увеличить штрафы и усилить контроль. На деле эти меры не только не решат существующих проблем, но и могут создать новые. И уже создают.
Экологией по экономике
Сегодня штрафные санкции для юридических лиц – нарушителей природоохранного законодательства достигают 250 тыс. рублей. По словам министра природных ресурсов и экологии России Юрия Трутнева, к 2016 году их планируется увеличить в 20 раз. Только вот будет ли к кому их применять?
Некоторые областные предприятия, например картонажное производство в поселке Коммунар Гатчинского района, оборудованы очистными сооружениями, построенными еще в эпоху развитого социализма. Свои ресурсы они давным-давно исчерпали. Чтобы привести их в порядок, требуются значительные суммы, которых у предприятий нет. Поэтому очистные сооружения по мере финансовых и технических возможностей только латают. Естественно, время от времени они дают течь – загрязняют выбросами водоемы и почву. Или «удобряют» их навозом, как в случае с прохудившимися навозохранилищами предприятий агропромышленного комплекса. Если за каждый сброс выписывать значительные штрафы, то в конце концов предприятия разорятся. Экология будет спасена – экономика пострадает.
В КГКПЭБ это хорошо понимают. «Работа с нарушителями не должна исчерпываться штрафными санкциями, – считает экс-председатель комитета Виктор Малышев, – ведь выявленные нарушения необходимо устранять. Для этого инспекторы по охране природы выдают собственникам компаний соответствующие предписания и отслеживают их исполнение. В ряде случаев, например если на текущий год в бюджете муниципального образования не запланировано средств на реконструкцию очистных сооружений, срок исполнения предписаний может быть продлен. В любом случае инспекторы держат ситуацию под контролем до момента устранения нарушения».
Если средний и малый бизнес может просто рухнуть под бременем штрафов, то крупные предприятия компенсируют эти финансовые издержки, увеличив стоимость своей продукции. Спровоцированного ужесточением норм экологии удорожания производства уже опасаются в деревообрабатывающей промышленности. Хотя, по мнению Малышева, значительное увеличение штрафов – это все-таки стратегически правильная мера. Вот только вводить ее надо поэтапно, эволюционными, а не революционными методами.
Предпринимателей жалко
Теперь о контроле и надзоре. Территориальных инспекторов КГКПЭБ немного – по одному на район. Тем не менее вниманием различных контролирующих органов Ленобласть не обделена. За соблюдением природоохранного законодательства и экологических норм помимо областного комитета следят и соответствующие органы муниципальных образований, и федеральные структуры: Росприроднадзор, Роспотребнадзор, Ростехнадзор, Россельхознадзор. Правда, ничего хорошего экологии такое обилие наблюдателей не приносит. «При организации нового бизнеса и открытии предприятия любой формы собственности каждый предприниматель сталкивается с проблемой – даже с проблемами – подготовки комплектов разрешительной документации, – рассказывает председатель Комитета по экологии и природопользованию Ленинградской торгово-промышленной палаты Борис Смолев. – Комплекты по вопросам экологии не самые главные, но такие же обязательные. Входящие в них документы по-разному оформляются, в разных инстанциях проверяются и регистрируются. Иногда на подготовку документов уходят годы. Все эти инстанции имеют полное право проверять любое предприятие на наличие таких пакетов документов и на исполнение нормируемых ими мероприятий. Таков порядок, и в этом ничего страшного нет».
Помимо огромных временных и финансовых затрат на сбор документов, действительно нет ничего страшного. Страшно другое. Каждая из следящих за сохранением на территории Ленобласти окружающей среды организаций руководствуется своими правилами, основа которых – законы разных уровней, подзаконные акты и распоряжения. Формулировки в них не всегда отличаются ясностью, то есть толковать их можно двояко и трояко. Кроме того, работа контролирующих органов недостаточно скоординирована. В итоге появляются разночтения и злоупотребления. «Неразбериха возникает в тех случаях, когда инстанции разных уровней (федеральные, региональные, муниципальные), но одинаковые по областям ответственности готовят ответы на запросы противостоящих друг другу по интересам бизнес-групп, – объясняет Смолев. – Или когда в подобной же ситуации ответы готовят различные инстанции одного уровня, но наделенные правами выдачи документов практически по одинаковым направлениям. В таких случаях в результате различного лоббирования могут быть рождены документы по одному и тому же вопросу, но совершенно противоположного смысла».
Иными словами, экология в таких ситуациях превращается в экономическое оружие. Допустим, некий предприниматель решил построить на территории области свечной заводик. Но к выбранному им для строительства земельному участку уже давно присматривается другая бизнес-структура. Ей он нужен для расширения собственного производства. В результате использования связей в соответствующих организациях появляется документ, в котором на основании реально существующих законов утверждается, что строить свечной заводик в этом месте никак нельзя: рядом водоем, заповедный лес, населенный пункт и т.д. «Предпринимателей жалко, – сетует Борис Смолев, – особенно начинающих. Им из-за этой неразберихи порой совершенно невозможно работать. С другой стороны, для недобросовестных бизнесменов такое положение дел, наоборот, выгодно».
Опасные «карьеристы»
Обилие контролирующих организаций приводит и к другим проблемам экологического и экономического характера. В начале ноября в Ломоносовском районе провели природоохранную спецоперацию. Участниками ее стали представители КГКПЭБ и отряд специального назначения «Гранит». Чиновники вместе с силовиками пресекали самовольную добычу песка, которая велась в промышленных масштабах – к карьеру выстроилась очередь из 30 самосвалов. Никакой разрешительной документации у добытчиков, естественно, не оказалось. А в итоге они, скорее всего, вышли сухими из воды. «В рамках действующего законодательства мы не можем штрафовать таких нарушителей, – поделился Виктор Малышев. – Мы можем только пресечь их деятельность, арестовать технику. Но само дело о нарушении обязаны передать в Росприроднадзор».
Незаконной разработкой недр занимаются фирмы-однодневки – техника взята в аренду, руководителями по документам проходят подставные лица. Пока между КГКПЭБ и Росприроднадзором ведется деловая переписка, те же самые нарушители создают еще одну фирму-однодневку, которая начинает незаконно добывать песок или щебень уже в другом месте. Только с начала 2009 года в Росприроднадзор переданы материалы по более чем 40 фактам самовольной разработки недр – цифра, явно свидетельствующая о том, что существующая процедура неэффективна.
Вред, наносимый экологии незаконными «карьеристами», очевиден – уничтожается верхний плодородный слой почвы. Очевиден и вред для экономики. Добытый таким путем песок или щебень, естественно, стоит дешевле. У строителей и дорожников возникает естественное желание сэкономить, а честные поставщики нерудных материалов теряют заказчиков и оказываются в минусе. Кроме того, по словам Бориса Смолева, это еще и опасно. «Незаконный» песок или щебень не имеет должных сертификатов и может не соответствовать неким техническим характеристикам, что чревато техногенными катастрофами.
Вездесущие федералы
Выход из ситуации, казалось бы, очевиден: перераспределить функции между контролирующими структурами, упростить существующую громоздкую схему. Для этого надо внести изменения в ряд законов.
КГКПЭБ через постоянную комиссию по экологии и природопользованию Законодательного собрания Ленобласти уже направил в Госдуму РФ несколько законодательных инициатив. Одна из них касается передачи комитету полномочий по административному воздействию на нарушителей в сфере недропользования (тех самых незаконных «карьеристов»), другая – штрафов. Сейчас штрафы собирают почти все действующие в области контролирующие структуры. Но если штраф наложила структура областная, то он поступает в областной бюджет, если федеральная – в бюджет города, поскольку федеральные организации юридически привязаны к Санкт-Петербургу как региональному центру. «Да пусть федералы тоже штрафуют, наводят порядок, но деньги должны идти все-таки в область, – убежден Виктор Малышев. – Ведь мы направляем их на компенсацию негативного воздействия, оказанного на окружающую среду, – несанкционированные свалки ликвидируем, водоемы чистим».
Законодательные инициативы вполне разумны, вот только перспективы у них туманные. По мнению председателя постоянной комиссии по экологии и природопользованию областного ЗакСа Вадима Потомского, все дело в пресловутой вертикали власти. Да, федеральные контролирующие структуры часто путаются под ногами, создают дополнительную неразбериху. Ряд функций им вообще не нужен – их следовало бы полностью передать региону. «А то получается, будто председатель садоводства учит хозяина участка, как тому свои двенадцать соток лучше обустроить, – проводит сравнение Потомский. – Хозяин и сам все прекрасно знает – это же его участок. Областным властям лучше видно, как решить те или иные проблемы экологического характера. И специалисты здесь работают самого высокого профессионального уровня. Но федеральный центр все хочет держать в своих руках».
В некоторых случаях, считает Вадим Потомский, когда речь идет, например, о стратегических объектах вроде ЛАЭС или дамбы в Финском заливе, такой подход вполне оправдан, но почему Ростехнадзор выдает в Ленобласти лицензии на вывоз мусора? С этим вполне могли бы справиться и местные организации. Что касается штрафов, то это вопрос финансовый, бюджетный, и здесь Москва тоже предпочитает держать руку на пульсе: лучше сначала забрать себе, а уж потом выдавать небольшими порциями по мере необходимости. «Вряд ли удастся переломить ситуацию в ближайшее время, – прогнозирует Потомский. – Поэтому пока так и будем топтаться на месте».
Общественная альтернатива
Одновременно в Ленобласти постепенно формируется альтернативная система надзора и контроля – общественная. В январе при губернаторе Ленинградской области создан общественный экологический совет как орган взаимодействия экологических организаций и исполнительной власти. «Мы полностью независимая организация, и это позволяет решать возникающие вопросы без оглядки на вышестоящее начальство, выявлять факты, на которые уполномоченные организации почему-то закрывают глаза», – рассказывает его председатель Сергей Лисовский, главный редактор газеты «Общество и экология».
В качестве примера такого независимого подхода Лисовский приводит ситуацию с заводом механизированной переработки бытовых отходов (МПБО-2) на Волхонском шоссе. По поступившей в экосовет информации, на его территории образовалось большое скопление мусора, что могло оказать негативное воздействие на окружающую среду. Одна из федеральных контролирующих структур направила в экологический совет письмо, в котором утверждалось, что ситуация на заводе вполне нормальная, никаких нарушений нет. В то же время природоохранная прокуратура, проведя по запросу экосовета проверку, нарушения обнаружила. Почему федералы сочли ситуацию вполне нормальной, остается только гадать. «Чиновники из федеральных контролирующих органов порой совершенно не способны решать текущие проблемы, – говорит Сергей Лисовский. – Они действуют, как лебедь, рак и щука из известной басни. А рядовым гражданам до них не достучаться».
Помогать бизнесменам разбираться в естественно возникших или искусственно созданных связанных с природоохранным законодательством юридических коллизиях общественному совету пока не приходилось. Лисовский считает, что все впереди, но одновременно признает, что пока экосовет не всесилен: «Он, во-первых, очень молод, а во-вторых, проблемы копились годами и решить их в одночасье невозможно. Мы закладываем тенденцию для решения экологических проблем».
Экологический совет стал родоначальником еще одной альтернативы государственной системе контроля и надзора – выступил с предложением о создании общественной экологической инспекции, наподобие добровольной народной дружины советских времен. Инициатива получила поддержку губернатора Ленобласти Валерия Сердюкова. Положение о создании экологической ДНД уже разработано и направлено на согласование в соответствующие инстанции. По мнению одного из членов экосовета, председателя петербургского отделения Международного Зеленого Креста Юрия Шевчука, эта инициатива будет иметь успех. Население области не так пассивно, как кажется: уже сейчас многие местные жители объединяются для сохранения экологического благополучия вокруг своих городов и поселков.
Итак, альтернатива неэффективным и даже ущербным государственным природоохранным мерам есть. Правда, она пока в зачаточном состоянии – в виде тенденций и перспектив. Борис Смолев считает, что ничего катастрофического в такой ситуации нет: «Что-то меняется. Раньше, например, экологических служб на предприятиях практически не было. Мы идем по правильному пути, но только, к сожалению, медленно и порою нелогично. Иначе, увы, не получается. Поэтому все приходится делать параллельно – и исправлять законодательство, и реформировать систему контролирующих организаций, и заниматься экологическим образованием».
Санкт-Петербург