Законопроект об энергоэффективности разрабатывался в течение нескольких лет. Зато между вторым и третьим чтениями прошел всего месяц. Может, виноват экономический кризис, послуживший мощным стимулом к поиску источников экономии средств. Может, дело в темпераменте высшего руководства страны. Но тяжелый государственный механизм претворения положений закона в жизнь начал раскручиваться с небывалой скоростью, порой ставя под сомнение проработанность и жизнеспособность отдельных решений.
Окончательная редакция закона была утверждена 10 ноября 2009 года. И, буквально по горячим следам, — уже через неделю — правительство приняло собственный план действий, постановив разработать более 50 внутриведомственных актов и методических указаний до 1 мая 2010 года. Регионам и муниципалитетам вменено в обязанность разработать аналогичные программы в пределах своей зоны ответственности, которые должны быть утверждены до 1 августа 2010 года. Как это делать в отсутствие единой методики и правовой базы, непонятно. Но недавно, узнав, что на местах разработка программ «пробуксовывает», президент пообещал лично разобраться с нерасторопными губернаторами. Это как минимум означает, что всей мощью федерального аппарата будет оказано давление на низовые уровни власти, чтобы форсировать претворение закона об энергоэффективности в жизнь.
Не без перекосов
Слов нет, повышать энергоэффективность необходимо. Удельная энергоемкость экономики России (0,49 единиц топливно-нефтяного эквивалента (тнэ) приходится на 1 000 долларов ВВП) в два раза выше энергоемкости стран с сопоставимым климатом. Для сравнения: удельная энергоемкость экономики Канады составляет 0,28 тнэ/1 000 долларов, Финляндии — 0,26, Швеции — 0,21, Норвегии и Германии — по 0,16. В некоторых муниципалитетах до половины средств тратится на содержание бюджетной сферы, причем большую часть этих ресурсов оттягивает на себя оплата электро- и теплоэнергии, по крайней мере, в северных территориях страны. В необходимости закона, создающего правовые, экономические и организационные основы стимулирования энергосбережения в России, никто сегодня не сомневается.
Борьба с лампами накаливания выглядит стрельбой из пушки по воробьям
Между прочим, среди положений закона № 261-ФЗ есть по-настоящему революционные, способные создать действенные экономические стимулы для повышения энергоэффективности. Чего стоит хотя бы положение о переходе на долгосрочные (более года) договоры о теплоснабжении по ценам, которые определяются соглашением сторон (п. 2.1 ст. 39 закона № 261-ФЗ), и отмене государственного регулирования тарифов по тепловой энергии — за рамками таких договоров. Его жизненную необходимость для стимулирования сокращения затрат в ЖКХ, обеспечивающем сегодня львиную долю энергопотерь, отмечают многие эксперты. Или создание единой государственной информационной системы энергосбережения с разработкой системы нормативов энергопотребления и типовых энергосберегающих проектов. Без этого невозможно ни объективно оценить вклад конкретных регионов или хозяйствующих субъектов в процесс энергосбережения, ни разработать для них действенную систему поощрений и наказаний.
Множество революционных нововведений закон привнесет в строительную отрасль, ЖКХ, бюджетную сферу, электроэнергетику, транспорт, промышленность.
Но, как это нередко бывает, не все, что красиво на бумаге, в реальной жизни оказывается таким же выверено-стройным и работоспособным. Несмотря на продекларированный в законе комплексный подход к решению проблем энергоэффективности, поспешные попытки начать уже внедрять хоть что-нибудь приводят к профанации перспективных идей и решений. Определенных перекосов не избежало даже высшее руководство страны, настояв на введении ставшей притчей во языцех нормы об ограничении оборота ламп накаливания с 1 января 2011 года и полном запрете их производства и продажи после 1 января 2014 года. Внимания и дискуссионного пыла будущих непосредственных исполнителей закона это спорное положение оттянуло на себя предостаточно. Редкое упоминание закона № 261-ФЗ в СМИ обходится без реплики о лампочках, хотя в силу возникающих экологических проблем с утилизацией энергосберегающих ламп и ничтожности экономического эффекта (затраты на электроосвещение составляют лишь несколько процентов от общего объема энергопотребления) борьба с лампами накаливания выглядит стрельбой из пушки по воробьям.
Пошло-поехало
Некоторые новации, вводимые законом, уже проходят обкатку в отдельных регионах в рамках действующих программ (одна из самых известных — установка приборов учета в многоквартирных домах) и успели вызвать массу вопросов. «Например, неясно, кто должен обслуживать эти приборы, — говорит Андрей Ксензов, первый заместитель мэра Новосибирска. — Эта задача не под силу действующим управляющим компаниям, не говоря уже о ТСЖ».
Или как быть с проектами строительства новых котельных, если они вступают в противоречие с действующими нормами закона № 261-ФЗ (генерирующие мощности свыше 50 МВт обязаны работать в режиме когенерации, то есть производить не только тепло-, но и электро-энергию). Деньги потрачены, мощности возведены, и вдруг оказывается, что их нельзя ввести в эксплуатацию, не нарушив закон. На кого лягут эти риски?
Или каков должен быть механизм стимулирования бюджетных организаций к экономии энергии. «Мы столкнулись с тем, что не можем передать бюджетным организациям сэкономленные на энергосбережении средства, — сетует Дмитрий Ялов, замминистра экономического развития, труда, науки и высшей школы Иркутской области. — Действующий Бюджетный кодекс заставляет нас изымать сэкономленные средства в муниципальный бюджет».
Но даже если, оставив в стороне экономические стимулы, при помощи административных мер заставить бюджетные организации выполнять требования закона, «при действующей системе тарификации любая экономия неизбежно приведет к росту тарифов», — обращает внимание Сергей Жигулев, председатель комиссии по вопросам местного самоуправления и реформе ЖКХ Общественной палаты Новосибирской области.
«В самый канун финансово-эко-номического кризиса несколько иностранных банков уже выходили в регион с предложениями участвовать в программах модернизации ЖКХ. И наши банки, со своей стороны, готовы подключиться к этим программам», — подтверждает Василий Ожередов, управляющий Новосибирским филиалом банка «ГЛОБЭКС». «Но кому банк должен давать деньги — заказчику или исполнителю, так, чтобы цена риска не слишком давила на цену кредита?» — задается вопросом Александр Карасев, председатель комитета Алтайской торгово-промышленной палаты по энергетике, генеральный директор ООО «МАКТ-Алтай». «Каков может быть механизм гарантий со стороны муниципальных или региональных властей, без которых ни один западный банк не станет сотрудничать при наших подходах к тарифному регулированию?» — спрашивает Сергей Жигулев.
В энергодефицитном Алтайском крае из-за отсутствия финансирования практически заглох проект строительства Катунской ГЭС. Но проблема энергоснабжения удаленных сел никуда не делась, и потому региональная администрация ухватилась за предложение ООО «Вент-Рус» о строительстве нескольких ветро-энергопарков за счет частных инвесторов. «Уже начались работы по мониторингу ветропотенциала. Вроде, все соответствует правительственной линии развития альтернативной энергетики. Но как будут решаться вопросы подключения к существующим сетям, совершенно неясно, — беспокоится Дмитрий Крюков, начальник отдела управления по промышленности и энергетике администрации Алтайского края, — потому что электросетевые монополисты всячески сопротивляются сторонним подключениям, выдвигая либо огромные счета, либо немыслимые технические требования, делающие бессмысленными любые усилия по развитию малой энергетики».
Не меньше вопросов возникает и по поводу тех новаций, которым еще только предстоит вступить в силу в недалеком будущем. Много надежд вызывает продекларированный переход на долгосрочные договоры теплоснабжения. «Но в условиях, когда цены на основные энергоносители ежегодно повышаются, стремясь к среднеевропейским, фиксировать цены на энергию — значит обречь генерирующие компании на банкротство, — горячится Владимир Калинин, заместитель начальника департамента энергетики, жилищного и коммунального хозяйства мэрии Новосибирска. — На газовых ТЭС до 80 процентов себестоимости энергии сегодня приходится на стоимость топлива».
Или касательно новаций в строительной отрасли. Паспорт энергосбережения здания утверждается на этапе проектирования, а собственно энергопотребление происходит уже на этапе эксплуатации здания. Кто должен нести ответственность, в том числе финансовую, за соответствие показателей энергопотребления утвержденным параметрам?
Отдельная тема — скудость муниципальных и некоторых региональных бюджетов. О каких программах энергосбережения может идти речь, например, в Бурятии или Забайкалье, где изношенность теплосетей превышает 70–80%, а действующие тарифы еле-еле покрывают только текущее обслуживание. Даже относительно благополучный Алтайский край пока не может похвастаться наличием внятной краевой стратегии энергосбережения — просто в силу бюджетных ограничений. Насколько можно судить из выступления представителя краевой администрации, вся краевая программа объемом более 6,5 млрд рублей строится на инициативе частного бизнеса, реализующего собственные проекты энергоэффективности.
Новый закон пока порождает больше вопросов, чем ответов — в этом сошлись мнения участников круглого стола «Стратегии энергоэффективности регионов Сибири», организованного редакцией журнала «Эксперт-Сибирь» в режиме видеоконференции. Но, учитывая решительный настрой президента, требующего в срочном порядке отчетов о ходе разработки региональных программ, можно ожидать, что он их получит в срок. Но вот будут ли это действительно работоспособные программы или сверстанные на скорую руку документы, включающие элементы действующих систем мероприятий, во многом зависит от федерального правительства. Для этого мало спустить на места пока не вполне работоспособный законопроект — регионам необходима методологическая помощь. Так, чтобы это было (цитируя Дмитрия Медведева) «не на бумаге, а по-серьезному».
«Эксперт-Сибирь» благодарит за помощь в организации телеконференции ОАО «Сибирьтелеком» и модератора мероприятия Андрея Гураля, управляющего партнера ASIA consulting group.