Александр Бояринов — редкая фигура, объединяющая опыт учёного и практику крупного регионального чиновника. До 2010 года он долгое время занимал пост главного архитектора Ростовской области, затем возглавил кафедру градостроительства факультета архитектуры и градостроительства Южного федерального университета и стал главным архитектором Регионального научно-исследовательского и проектного института градостроительства (ГАУ РО) — структуры, которая пишет ключевые документы по территориальному планированию для городов и регионов юга России. Это совмещение компетенций даёт ясный взгляд на то, что происходит сегодня в сфере управления территориями. Если обострить вывод, то можно сказать, что главный тренд сегодня — объединение пространственного и стратегического планирования, необходимость перенести основное внимание с отраслей на территории, что должно позволить как минимум с гораздо большей эффективностью тратить государственные деньги, как максимум — существенно улучшить инвестиционный климат. Именно это пытается сегодня сделать Ростовская область, но при этом регион может упереться в ряд проблем, опыта решения которых в стране пока нет.
Уйти от советских привычек
— В конце января губернатор Василий Голубев заявил об изменениях в территориальном планировании Ростовской области. Что революционно нового принесут эти нововведения, и какова их суть?
— Тут важно понимать историю вопроса. Почти весь советский период Россия и её субъекты развивались на основе социально-экономических планов, так называемых «пятилеток», как инструментов государственного управления. В таких планах приоритетными оказывались потребности развития прежде всего отраслей народного хозяйства, а вопросы территориального планирования, в виде схем и проектов районной планировки, были редкими, мало востребованными материалами. При этом решения по развитию городов и территорий часто принимались без учёта этих материалов или даже вопреки интересам местного населения. После 1991 года начала выстраиваться новая система государственного управления, и в какой-то момент экономика вообще выпала из плановой системы. В последний период применялся неолиберальный подход к экономике, который пропагандировал лозунг «рынок всё рассудит и сделает сам». Но очень скоро стало ясно, что без государственного регулирования не обойтись. И лишь в 2004 году был принят первый Градостроительный кодекс РФ, что стало знаковым событием. Ведь, надо отметить, и в Конституции не нашлось места для вопросов территориального управления.
— А какой смысл был в действиях по созданию нормативной базы в 2004 году?
— В тот момент было важно обозначить понятие частной собственности и определить, какие территории останутся у муниципалитетов, а какие отойдут частному собственнику. Поэтому надо было в срочном порядке прорабатывать всю правовую базу. Земля — это ж самое ценное в жизни! Но, создавая новую базу, был избран приоритет чёткого разделения экономического и территориального развития, по разные стороны оказались Минэкономики и Минрегион. Хотя в мировой практике эти два полюса всё больше и больше срастаются в один блок — «стратегическое территориально-экономическое планирование». Сегодня у нас тоже делаются попытки пойти именно по такому пути. Но для этого требуется договорённость власти, бизнеса и сообщества о некоторых приоритетах. У нас уже был опыт разработки стратегий в отрыве от территорий, что сулило возврат к отработанной советской системе отраслевого. ведомственного развития экономики, когда город был поделён на «производственные ведомства» — сельхозмашиностроения, промышленности и т.д. Вспомните заводы «Ростсельмаш», «Красный Аксай», которые «под себя» развивали целый город, строили жильё, детские сады, создавали соцкультбыт. В этом случае город перестаёт быть единым социально-экономическим комплексом.
Коррективы к принципу матрёшки
— Какая схема территориального развития предложена сегодня?
— Сейчас Градостроительный кодекс встроен в государственное управление развитием территорий и предлагает систему документов терпланирования по принципу матрёшки: сначала схема территориального устройства страны, потом субъекта, города, внутри проекты планировки городских районов и, в конце концов, — конкретного земельного участка. В идеале каждый, кто решит приобретать какую-то территорию, сможет получить доступ к такому плану с полной характеристикой участка. Но для работы этой схемы важно, чтобы каждый нижний уровень территориального планирования базировался на выводах вышестоящего. Ростовская область стала пятым субъектом в России, который полностью разработал всю эту территориально-градостроительную документацию.
В 2006 году была создана схема терпланирования Ростовской области, которую на федеральном уровне утвердили одной из первых. Но эта работа была проведена как схема «возможного» развития территории области, так как она слабо определяла перспективы «необходимого» развития региона. И в скором времени стало ясно, что проект требует доработки. Мы принялись более детально рассматривать три основные зоны области: в роли первой выступила наиболее активная «точка роста» вокруг Ростова, которая ещё в 70-е годы начала приобретать агломерационные формы. Вторая активная зона в регионе — угледобывающий Восточный Донбасс с группой городов. В предыдущий период эта группа находилась в депрессивной ситуации; угольная отрасль не поддаётся ни реструктуризации, ни диверсификации, единственный выход — её восстанавливать. И третья точка, которая тоже сохранилась в постсоветский период в очень удручающем виде, — район между Ростовом и Волгоградом, Волго-Донская система расселения, где сегодня сосредоточены и промышленный комплекс, и атомная станция, и ГЭС. Кроме того, на сегодняшний день разработана Стратегия социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 года, которая, конечно, не идеальна, но там уже есть элементы территориального развития.
Ранее мы опирались на 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который формально определил сетку на всю страну, разделив её на муниципальные образования. Закон предполагает создание полного комплекса современных условий качества жизни для каждого муниципального образования. В Ростовской области 463 муниципальных образования. При этом половина из них находится за пределами оптимальной доступности к объектам социальной сферы обслуживания регионального центра, то есть путь к ним занимает более 180 минут. Вы представляете, сколько сегодня надо сил и ресурсов, чтобы создать в каждом муниципальном образовании уровень жизни населения, соответствующий современным стандартам?
— А какая может быть альтернатива?
— На наш взгляд, продуктивно работать с базой из 463 муниципальных образований — задача нереальная. Мы предложили выделить в области девять ключевых территориальных округов со своими центрами. Сюда вошли Ростов, Шахты, Каменск-Шахтинский, Миллерово, Вёшенская, Морозовск, Волгодонск, Ремонтное и Сальск. Хотя пока документация ещё не утверждена, и эти центры округов могут быть уточнены. Территориальный округ предлагается выделить в пределах оптимальной (60 минут) транспортно-временной доступности центров и обеспечить всему населению максимальную занятость, доступность полного комплекса объектов социальной сферы (здравоохранения, культуры, образования, спорта и т. д.), повседневного и периодического уровня межселенного культурно-бытового обслуживания. Конечно, это разные округа и центры по уровню инвестиционной привлекательности, трудовым ресурсам, но всё же это сегодня хоть какая-то альтернатива одновременного развития всех 463 муниципальных образований.
— По какому принципу были выделены эти девять центров?
— Область пронизывают международные коммуникационные коридоры. Они формируются из транспортной инфраструктуры — прежде всего магистральных автодорог и железнодорожных линий. Кроме того, большое значение имеют также высоковольтные линии электропередач, газо‑ и нефтепроводы. Если наложить все эти линии одну на другую, то во многих местах они совпадут, образуя наиболее активные планировочные оси системы расселения области, создающие сетку опорного каркаса. Эту сетку-«решётку» можно уплотнять, добавляя дополнительные коридоры, или наращивать. При пересечении этих осей создаются структуроформирующие узлы систем расселения, в которых и развиваются центры — управления, культуры, образования и т.д. По этому принципу мы и предлагаем выделять центры территориальных округов. И надо отметить, они удивительно совпадают с окружными системами Области Войска Донского, то есть это исторически преемственная схема.
Ожидаемый эффект
— Как отреагировало правительство на такую инициативу?
— Губернатор поддерживает три ключевых позиции: укрупнение округов, переход от отраслевого к территориальному развитию, переход от автономного к взаимосвязанному управлению. В свою очередь, Минрегион рассматривает возможность сделать Ростовскую область пилотным регионом, в котором апробируют схему слияния территориально-экономического развития субъекта. Ростовская область должна стать первым регионом (или, используя современный термин, стартапом), где будет сформирована нормативная база территориального планирования на новой основе, которая не вписывается в нынешние правовые акты. Этот эксперимент связан прежде всего с рассмотрением наших территорий в тесной взаимосвязи с вопросами стратегического планирования. И наша задача — определить точки роста для поднятия уровня жизни населения, а не отрасли. Существующий 131-ФЗ предполагает, что каждое муниципальное образование обладает своей структурой и своим бюджетом. Мы предлагаем промежуточное, окружное мышление, которое позволит нам перейти от автономного управления к консолидированному.
— А что в этом документе должно обеспечить экономический рывок?
— Объединив территории, изучив их особенности, мы будем понимать и их потенциал, сможем целевым образом способствовать развитию узла (округа и его центра). Если рассматривать возможность привлечения на эти территории внешних инвесторов, то она тоже повышается с введением этой территориальной схемы. Сегодня в области нет системной аналитической работы, почти все проекты ведутся в ручном режиме.
— Давайте рассмотрим один пример. Возьмём, например, Волгодонской район. Там сейчас существует ряд площадок, которые предлагает инвестору Агентство инвестиционного развития Ростовской области. Что изменится, когда будет реализована ваша схема?
— АИР работает с частными инвестициями. Этот округ или, если хотите, мини-область, сможет более эффективно распоряжаться своими ресурсами — сам регулировать свою инфраструктуру и свои инвестиционные площадки, свои трудовые ресурсы, соотнося их с занятостью, с жилищным строительством и т. д.
— Ожидается, что у такой мини-области будет какая-то своя администрация?
— Этот вопрос аналогичен механизмам управления агломерациями и пока не решён на федеральном уровне. В связи с этим сейчас нам важно пилотно разработать такую систему управления, которая бы позволила действовать на конкретных территориях. На сегодняшний день получено задание о проработке подобной схемы в Вёшенском, Морозовском и Волгодонском округах. Это очень разные по своим характеристикам территории: где-то доминирует сельскохозяйственный потенциал, где-то промышленный. И работа в этих округах даст нам хорошую практическую базу. Пока эта инициатива будет держаться на основе договорённостей. Но если тема вырастет в общую идеологию, то велика вероятность, что она будет оформлена и юридически. Во всяком случае, мы ставим перед собой цель, чтобы в области развилась именно такая структура управления территориями. Ведь никто не хочет потерять ни пяди земли.
— А почему губернатор дал согласие на эксперимент? Что именно его привлекло в проекте?
— Во-первых, у области появляется шанс отработать пилотный для страны проект, а это привлечёт большое внимание. Во-вторых, бюджетные расходы могут стать гораздо эффективнее. Представьте: сейчас каждому муниципальному образованию выделяется из областного бюджета по копейке, а предполагается целенаправленная поддержка одного-двух мощных проектов в каждой мини-области. Нужно сказать, что эти идеи разделяет и заместитель министра регионального развития Сергей Назаров, с которым мы активно консультируемся.
— Чем новое образование отличается от уже существующих районов?
— Современные районы плохо связаны с территориально-пространственным каркасом. Они не имеют инфраструктурных узлов, никак не отражают ресурсоэффективного пространственного развития территории. Нынешние административные центры совершенно неадекватны по отношению к разработанной нами пространственной решётке. Тем более, административных центров 43, а мы говорим о девяти центрах приоритетного развития, в зонах влияния которых оказывается всё население и рассматриваются все поселения области.
— По идее, так, как вы взглянули на область, можно взглянуть и на Южный федеральный округ?
— Да, думаю, что если наш эксперимент докажет свою эффективность, то соседние территории сами проявят заинтересованность в развитии этой схемы. Следующим шагом вполне могло бы быть развитие федерального округа, а потом уже и всего юга России по этой схеме. Ведь вообще-то ЮФО и СКФО надо рассматривать целостно, так как все транспортные коридоры, трафик и порты формируют единую картину. Следовательно, нам надо сделать единую окружную схему территориального развития. Если рассматривать каркасную схему, разделение СКФО и ЮФО почти невозможно.
— А такой подход не требует изменения границ субъектов?
— Нет, тут важно не путать с политикой. Но каждый субъект должен понимать, что он — часть общего территориально-экономического пространства с единой инфраструктурой.
Карта Так увидели Ростовскую область в Региональном институте градостроительства. Выделение девяти приоритетных точек подсказывает иное административное деление региона