Вызов времени остается главным для России. Инерционный путь развития приводит к дальнейшему скатыванию на мировую периферию, потере инновационной и индустриальной конкурентоспособности. С каждым годом стабильности цена модернизации растет. История говорит, что рывки Россия совершает неизменно с кровью. Возможна ли у нас органичная, запланированная модернизация без революций? По крайней мере, часть элит в это верит и предпринимает попытки.
Революционеры-реформаторы, развалившие советскую империю, не принесли людям счастья. Им на смену шли предприниматели-романтики — их мы в «Эксперте» изучали в начале 2000-х. Жесткие дельцы, чистые капиталисты, они в то же время мечтали о сильной развитой стране, строили, вкладывали, развивались. Но не справились с ответственностью и разъехались по офшорам. Следующим сословием потенциальных модернизаторов следовало бы назвать неолибералов из правительства Дмитрия Медведева. Жаль, но они до сих пор ищут потенциал развития страны в установлении повсеместного бухгалтерского контроля. Кто следующий? Бизнесу российская власть не доверяет. Силовики заняты охранительскими функциями. Интеллектуалы в принципе не востребованы. Остается не много вариантов.
Модернизационный рывок как главную идею своего четвертого срока обозначил президент Владимир Путин в 2018 году. Дорожной картой прорыва должны стать национальные проекты по 12 стратегическим направлениям. Разработать и реализовать план доверено региональным и федеральным чиновникам. Как минимум поэтому бюрократию можно считать следующим общественным слоем, на который возложена задача провести модернизацию страны. Мы решили провести исследование и выяснить, готова ли отечественная номенклатура сделать это.
Бюрократия и государство
Сам термин «прорывной чиновник» вызывает недоумение. Еще с царских времен русская бюрократия считалась лишь паразитом на теле общества: вороватая, глупая, ленивая — как только ее не называли в народе. В других странах отношение к номенклатуре не сильно отличается от нашего.
Тем не менее бюрократия неоднократно оказывалась в центре модернизационных прорывов. Ближе всего нам пример Японии (сразу двойной — «реставрация Мейдзи» и послевоенный опыт), Турции времен Ататюрка или послевоенной Кореи. Есть, к слову, и постмаоистский Китай. И значительно более демократичные Италия с Францией после Второй мировой войны, с еще слабыми политическими элитами, но сильным бюрократическим аппаратом. Несколько примеров дали русские. Например, можно вспомнить незавершенную модернизацию Александра II, когда пассионарное меньшинство в среде «государевых людей» фактически проиграло, как бы сейчас сказали, аппаратную гонку консервативному большинству. СССР, до и после войны, — это безусловно чиновничья модернизация, но с мотивированным идеологически ядром, которое опиралось на консолидированные идеей модернизации группы научной и военной элиты.
Вообще, в XX веке ни одна модернизация, революционная или органическая, не происходила без деятельного участия бюрократии. Чаще всего она лишь претворяла в жизнь волю пассионарного меньшинства, авторитарного лидера, политического ядра или силового корпуса. Однако сама бюрократия (как минимум ее часть) всегда была носителем идеологии прорыва («мы должны стать лучше всех в мире») и контролировалась иными группами элит, с которыми разделяла мотивацию и выгоду. Другой фактор, который неизменно сопутствовал модернизациям в XX веке, — сильное государство, которое выступало в качестве заказчика рывка либо рождалось в процессе его совершения. На самом деле мы говорим о двух частях одного целого. Эффективная бюрократия означает эффективное государство. А сильное государство рождает сильную бюрократию. Но когда эти две части разбегаются, модернизация принципиально невозможна. Последние полвека — прекрасное тому доказательство.
Эволюция бюрократии и управленческих систем происходила в результате усиления государства и усложнения экономической деятельности, которая требовала эффективного администрирования различных процессов. От небольших мануфактур — к заводам и корпорациям, от трактов — к железным дорогам, от профсоюзов — к партиям. Хозяйственная модернизация нуждалась в специфических компетенциях и родила самостоятельную социальную страту — чиновничество. От империи Бисмарка и к своему послевоенному пику государство пришло с внушительным корпусом номенклатуры, которая прежде всего администрировала огромное количество правовых и социальных благ, отвоеванных гражданами за первую половину прошлого века. И тогда, в 1960-е, началась «революция менеджеров», нового поколения управленцев, которое постепенно взяло под контроль средства производства, капитал и имущество — частное или общественное. Они считались «узкими специалистами», а потому как будто бы лучше знали, как развивать компании или управлять государством. Сначала эти новые бюрократы были агентами модернизации, но step by step развитие стало приноситься в жертву контролю, эффективность достигалась путем бухгалтерского сокращения расходов, стабильность приобрела существенный приоритет перед риском. Если в частном бизнесе у менеджеров произошел разрыв с интересами собственника-капиталиста, то в государстве — с интересом граждан. Пика эти проблемы достигли во времена неолиберализма.
Постепенно произошел отказ от социальных систем как дорогих и неэффективных. Неолиберальная доктрина признала сильное государство рудиментом. Гигантские транснациональные корпорации перестали понимать, для чего платить налоги в бюджет страны прописки, зачем кормить армию, врачей, учителей, вкладывать деньги в дорогое внутреннее производство, когда можно вывести технологии в Китай и сэкономить на рабочей силе. Менеджеры-бюрократы принялись резать административный корпус, полагая, что с функцией развития справится открытый рынок, а для контроля много государства не надо.
К концу XX века в развитых странах мира произошел разрыв между интересами развития и бюрократии, вследствие чего мы увидели набор из торможения мировой экономики, технологических тупиков и растущего неравенства. Менеджеры-управленцы, корпоративные и номенклатурные, при слабости иных групп элит фактически поставили под свой контроль глобалистскую экономику и противятся актуальным модернизационным задачам. Скажем, брюссельская бюрократия стопорит поиск решений для общего европейского проекта, от которого уже откалывается Великобритания. Модернизационный план Дональда Трампа по реиндустриализации Соединенных Штатов натолкнулся на жесткое сопротивление «вашингтонского болота», которое готово отправить в утиль трехсотлетние демократические достижения отцов-основателей, разрушить проверенную временем систему сдержек и противовесов американской конституции, лишь бы сохранить статус-кво.
Эволюция российского чиновника
Россия, к счастью, не вполне уложилась в эти тренды. После развала Советского Союза бюрократия долго возвращала себе уверенность, вначале испытывая давление со стороны олигархического бизнеса. Затем попала под суровый контроль силовиков, поставивших перед ней простой перечень задач: декриминализация, национализация, отказ от коррупции. Только к концу 2000-х номенклатура стала основой российского государства. И коль скоро сегодня на повестке дня стоит модернизационный проект и поручен он бюрократии, хорошо бы знать, кто в ответе за наше прекрасное будущее.
За тридцать лет несколько раз менялось поколение номенклатуры. Советский бюрократ, несмотря на всю его определяющую роль для системы, изначально был признан неэффективным. Пришедшие по его душу младореформаторы моментально себя дискредитировали. А их противоположность — «красные директора», выросшие в «крепких хозяйственников», — так и не доказали народу свою эффективность и постепенно потерялись на ниве всеобщей «цифровизации». С развитием крупного бизнеса и его огосударствлением пришла мода на «эффективных менеджеров», попытавшихся избавиться от государства на любом уровне по принципам экономного корпоративного управления. Сейчас, кажется, настало время «молодых технократов» — чиновников, получивших профильное образование для работы на госслужбе.
По факту, конечно, никакой четкой смены поколений не было и сегодня мы имеем пеструю картину российского чиновничества. Особое разнообразие ей придают, как обычно, огромная территория страны и неравномерное расселение: когда в Москве натаскали первых технократов, где-то на Дальнем Востоке последний «красный директор» обучил своего преемника. Следует учесть, что передача опыта «из рук в руки» пока более распространенный кадровый лифт, чем профильные курсы в РАНХиГС. Поэтому даже молодые чиновники одного возраста могут не понимать друг друга.
Их, молодых чиновников, мы исследовали. Взяли сорок глубинных интервью с представителями российской бюрократии в возрасте от 25 до 45 лет. Надо сказать, мы давно не сталкивались с такими сложностями в поиске респондентов. Нам повсеместно отказывали профильные кадровые ведомства и акселераторы, курсы повышения квалификации, отдельные чиновники. В итоге пришлось задействовать личные связи и знакомства, по каждому интервью были свои договоренности и гарантии анонимности. О чем говорит такой страх перед журналистами? Скорее всего, о высоком уровне недоверия внутри системы, опасении за любые неосторожные слова, произнесенные в публичной сфере, о готовности к «подставам» и аппаратной конкуренции.
Сорок человек. Из них шесть женщин. Шесть представителей муниципалитетов и по 17 человек, представляющих федеральные и региональные структуры. Двадцать четыре респондента имели отношение к бизнесу в качестве наемных сотрудников или частных предпринимателей. Десять собеседников в возрасте 27–29 лет, 15 представляют категорию 30-39 лет, еще 15 — 40–45 лет. Эти данные мы представляем, чтобы показать разнообразие исследования. Однако никаких закономерностей в ответах исходя из возраста или места работы собеседников мы не выявили, что делает наш «портрет молодого чиновника» более типологическим. Заметим также, что мы рисовали это полотно, основываясь не только на показаниях респондентов о своей карьере, но и исходя из их представлений о состоянии бюрократического аппарата. Впечатление о собеседниках, которые были изначально рекомендованы как хорошие специалисты, осталось исключительно позитивным: это интересные, знающие, критически мыслящие люди, которых приятно видеть в чиновничьем корпусе страны.
Размежевания
Серость, некомпетентность и безответственность — три самые частые негативные характеристики, которыми наши респонденты удостаивали российского чиновника. Но тут же следовало предложение не обобщать, и оказывалось, что речь идет в большей степени о клише, о народном «приговоре». Внутри бюрократического корпуса слишком много размежеваний, чтобы следовать поверхностному восприятию. Из этих размежеваний следует множество интересных выводов.
Для начала опишем три условных уровня российской бюрократии, к которым можно отнести и наших собеседников.
Низший уровень: работники муниципалитетов, служащие региональных и федеральных министерств. Они получают низкую зарплату за большой объем работы, которую выполняют без энтузиазма. Важно следовать служебным инструкциям и быть исполнительным, что на практике оборачивается забюрократизированностью процессов. Люди держатся за низкооплачиваемые должности, поскольку ценят блага чиновничьей соцзащиты и крепкие гарантии сохранности рабочего места. Но именно на этом уровне чаще всего можно встретить патриотизм, любовь к малой родине, желание проявить инициативу, даже несмотря на страх ответственности: ведь часто инициатива «от души» означает нарушение закона.
Средний уровень: федеральные министерства, аппараты глав ведомств и регионов. Высшая карьерная точка на этой траектории — директор департамента. Часто именно от личности и образования такого директора зависит продуктивность и содержательность, энергетика и стиль работы его отдела. Значителен командный фактор. Беда в том, что амбициозные лидеры редко задерживаются на таком уровне, команды распадаются. Или, наоборот, не складываются, если главы отделов годами занимают свои должности. Таковы и подчиненные: часть довольна тем, что имеет, другая — делает карьеру. Этот уровень большинство энергичных чиновников рассматривает как карьерный трамплин. Но редко на самый верх.
Высокий уровень: министры и их замы, главы ведомств, губернаторы. Воспринимаются внутри самой бюрократии как «святые» люди, у которых нет личной жизни, семьи, удовольствий и житейских радостей. Вся жизнь проходит в работе, и, как считается в окружающей их среде, они слишком мало денег получают за такой подвиг. Это «кровь с молоком» российской номенклатуры. Но лишь единицы наших респондентов имеют амбиции стать такими «мучениками». Лишь один в 28 лет все еще стремится в президенты.
Выявим иные линии размежевания российской бюрократии, особо отмеченные нашими респондентами. Прежде всего это естественное деление уровней власти, подкрепленное межбюджетной распределительной системой: муниципальный, региональный, федеральный. Вертикаль сегодня выглядит максимально спрямленной за все постсоветское время. Но это не привело к унификации бюрократического корпуса, а напротив, обособило его уровни. Муниципалы не только потеряли независимость, до сих пор положенную по закону, но и лишились остатков финансовой и политической субъектности. Они полностью встроены и зависимы от региональных властей. В итоге на этом уровне особенно ощутим кадровый голод, и чем дальше от Москвы, тем это заметнее. «Все федеральные службы — контролирующие, а муниципальные — исполняющие. Слишком много контролеров, надзирающих, подсматривающих, подглядывающих, а работающих маловато».
Но и региональные власти теряют самостоятельность в принятии решений, наблюдавшуюся еще несколько лет назад. «Всем кажется, что от губернатора что-то зависит. Да ничего не зависит. Сегодня губернаторские замы больше общаются со своими профильными министерствами, чем с губернатором. Профильных замов согласуют федералы. Вот она — простроенная система». В итоге региональные команды управленцев теряют инициативность, энергичность, с ними сложно сотрудничать, жалуются чиновники в федеральных министерствах: «У них там свой мир, в регионах».
Заметно размежевание чиновников по возрасту, часто встречается выражение «старые и молодые команды». В данном случае возраст не критерий опыта, а показатель энергичности. Обычно «старые» команды представляют низшее звено чиновников. Здесь низкие зарплаты и не нужна высокая квалификация. Для того чтобы показать результат, амбициозному карьеристу не нужны командные усилия, ему достаточно просто выделиться на общем фоне. Низовые неэффективные команды чиновников консервируются. А уровнем выше «стариков» уже меньше. Частая проблема, о которой рассказывают респонденты, — столкновение молодого прогрессивного руководителя и старой команды, которую очень непросто сменить. «Госслужба — это сумасшедшая стабильность. Уволить человека непросто, даже если он непрофессионален, даже если он откровенно лишний. Нужно предпринять ряд усилий, на это просто не хватает ни времени, ни сил. Да и не мои же деньги, государственные. Сиди уже, не до тебя. А они в курилках говорят впрямую: “Да я уже тут пять губернаторов пересидела. Я сейчас по электронному документообороту в срок вам отвечу. И какие ко мне вопросы? Вот распоряжение — исполнение. Согласно вашему письму от такого-то числа…” Это на низовом уровне. А низовой уровень — это 80 процентов сотрудников».
Амбиции и лифты
Чиновник должен быть патриотом, говорит большинство наших собеседников. Хотя бы капельку. Иначе зачем вообще работать на государство? А вот непатриоты не должны идти на госслужбу: «Человек делает хорошо только то, во что он верит». Но при этом ни один наш собеседник не сказал: вот я — патриот, работаю ради людей. Мы, впрочем, в лоб и не спрашивали. Вообще, тезис о том, что чиновник служит обществу, звучит редко, а искренне и полноценно — у муниципалов, глав районов и сельских поселений.
«Для меня деньги не главное», — говорят респонденты едва ли не в каждом интервью. И почти так же часто звучит просьба добавить чиновникам зарплату в соответствии с их высокой ответственностью. Мы напоминали собеседникам фразу бывшего первого вице-премьера Игоря Шувалова, который предложил по примеру Сингапура установить зарплату членам правительства такую же, как в крупных корпорациях. И она была поддержана повсеместно. Для регионального министра достойная зарплата называлась в среднем 200–300 тысяч рублей, федерального — чаще 300–500 тысяч, но были оценки и в один или два миллиона в месяц.
Однако наших респондентов зарплата по факту устраивала. То есть в среднем сегменте бюрократия получает достаточно, чтобы оставаться в должности и набираться опыта, при этом кормить семью и брать ипотеку. Две трети опрошенных вообще были бы готовы всю жизнь работать на государство. Особенно если бы государство платило достойные деньги.
Чиновники в среднем сегменте не лишены амбиций, они стремятся к более высоким зарплатам и новым должностям, очень многие готовы сменить место жительства и уехать покорять другой регион, лучше южный, конечно. Но у всяких амбиций есть потолок, и этот потолок — высший уровень бюрократии.
Это удивительное открытие: чиновники не стремятся на самый верх госслужбы, к портфелям министров и губернаторов. Те бесконечно работают, а получают мало, да и когда им тратить? Они не принадлежат себе и своим родным. Они тратят нервы и массу энергии: «Тот же самый Коновалов или Сипягин просто не рассчитывали на такую жизнь. И еще на драйве, наверное, годик они смогут проработать, а потом наступит гигантская энергетическая пропасть». Немаловажно, что на такой госслужбе есть масса ограничений, и чем выше уровень — тем сложнее их обойти.
«Стать чиновником в министерстве? Сейчас это дает слишком много ограничений при относительно невысоком заработке. То есть понятно, что по России он весьма высокий, но, как мне кажется, не сильно выше, чем у меня сейчас. Это накладывает кучу ограничений, начиная с возможности поехать за рубеж, заканчивая различными видами коммерческой деятельности. Даже на невысокий уровень директора департамента я бы не пошел. У меня есть много знакомых, которые работают на аналогичных должностях, они там занимаются технической работой, что не позволяет им заниматься творческим процессом. Они работают по 18 часов в сутки, не имея никакого выплеска для творчества, по-моему, это не очень хорошо».
Куда идут чиновники средней руки, набрав опыт и связи? В госкорпорации и окологосударственные конторы с большими зарплатами и непыльной работой — такова карьерная мечта. В каком-то смысле можно сказать, что они остаются в системе, часто даже не меняя круг общения и рабочие связи. В битве за кадры конкурировать с огосударствленным корпоративным сектором могут только ведомства с сильным соцпакетом и ведомственными квартирами на балансе — как правило, это столичные структуры, ориентированные на приезжих.
В итоге можно сделать вывод (и наши респонденты его подтверждают), что в среднем сегменте бюрократии для амбициозных людей есть множество лифтов. Наблюдается большая текучка кадров. Отсюда утверждение наших собеседников, что карьеру можно сделать без связей. Просто они естественным образом нарабатываются в процессе работы. А выиграть на старте конкуренцию в условиях кадровой текучки несложно. «За пять лет можно трижды подняться по кадровой лестнице, главное — не косячить». То есть наверх двигают не за особые успехи — достаточно не провалить фронт работы и не подставить начальника.
Здесь есть важный нюанс. Вертикальные лифты могут не работать, потому что значим фактор лояльности даже в условиях нехватки кадров. Действует принцип «Личная преданность важнее квалификации». Начальники подтягивают представителей личной команды ближе к себе, часто лоббируя назначения не по профилю, а чтобы обеспечить зарплату повыше. Поэтому для России характерен не вертикальный, а диагональный карьерный рост. Люди «прыгают на повышение» из одного ведомства в другое, из исполнительной власти в законодательную и наоборот. А для специалистов без политических амбиций карьерный рост может быть затруднен: «Ты можешь прийти, ты быть можешь лучше, чем руководитель, но ты как был специалистом второго разряда, так и будешь специалистом второго разряда».
Быстрая текучка кадров, помноженная на неконкурентный принцип служебного роста, часто приводит к появлению некомпетентных молодых специалистов во главе рабочих команд, которых «не уважают подчиненные». «Переходя в министерство я думал, что люди здесь стоят на ступени выше — и профессионально, и в опыте жизни, и в руководстве. Столкнулся с тем, что есть руководители-профильники, которые настолько слабы, что я, не обладая профильным образованием, стою на две головы выше, готовясь к совещанию. Они сетуют: “Вот, мне мало платят, здесь я много работаю, ненормированный рабочий день, неблагодарная работа, у меня есть множество предложений”. Но никто никуда не уходит. Самое удивительное, что эти люди работают по три–семь лет».
Другой источник некомпетентности — кадровые проблемы в низшем звене, вызванные маленькими зарплатами, и отсутствие здесь амбиций для повышения квалификации. «У меня сотрудники получают по 40 тысяч рублей. И ужас в том, что, если я объявляю поиск на вакантное место, у меня по 60 резюме в день». Отсюда повсеместное требование чиновников среднего звена, которые своими зарплатами довольны, повысить довольствие низшему звену бюрократии, с которым приходится реализовывать те или иные задачи. «Ты принимаешь решение и рулишь судьбами сотен тысяч людей, даже миллионов, и в финансовом разрезе это могут быть миллиарды, а у тебя это вопрос получасового совещания, во многом не подготовленного или случайного, и зарплата 55 тысяч рублей. По крайней мере, большинство моих подчиненных живут в этой парадигме. И я себе представляю, что у них творится в голове. Они приходят домой вечером к жене и говорят: “Боже, что они там творят!”»
Безответственность
В адрес российской бюрократии наравне с некомпетентностью и неэффективностью часто звучит определение «безответственность». Его также упоминают сами чиновники, и нам было интересно узнать, с чем они связывают это явление. Тем более что мы смотрели на эту тему сквозь косвенные высказывания респондентов. Одно из самых характерных прозвучало в ответ на вопрос «При каких условиях чиновник обязан уйти в отставку?». Высказаны самые разные варианты — коррупция, этические нарушения, служебные проступки. И практически не было ответов о провале работы, невыполнении планов, профессиональном несоответствии должности, неэффективности труда. Получается, бюрократия не считает свою прямую работу зоной непосредственной ответственности?
Почему так? Попробуем сгруппировать аргументы респондентов. Во-первых, в системе есть глобальный дефицит людей, способных принимать решения. С одной стороны, есть пассивное большинство чиновников, которые просто боятся проявлять инициативу. «Основного боятся — потери зарплаты. Там же очень большой люфт по премиям, и руководитель регулирует премиальные, в частности, в зависимости от его эмоционального состояния». Особенно это актуально для старых команд с распространенным типом неамбициозного начальника. «Выбирая между серым и ярким, девять из десяти принимающих решение выберут серого. Очень мало людей, уверенных в собственных силах, которые способны рядом с собой держать ярких, а еще меньше способных держать рядом людей, которых они подспудно считают умнее себя». В итоге чиновники выбирают удобный и непыльный путь решения вопроса через многочисленные процедуры и согласования.
На людей, которые готовы или вынуждены брать на себя ответственность за принятие решений, валится больший объем работы, они испытывают колоссальные нагрузки и «порой, не разбираясь в конкретных вопросах, принимают решения. И потом у нас появляются сырые законы, сырые инструкции». Интересно, что лица, принимающие решения, коих среди наших респондентов было абсолютное большинство, объясняли перегрузки еще и недоверием к работе своих подчиненных: «Любое дело сопряжено с риском, что те, с кем ты работаешь, обязательно накосячат. Поэтому очень важно подстраховаться. Есть такое правило: перепроверять информацию из разных источников, получать, сверять, сравнивать, прежде чем принять какое-то решение. Нельзя верить тому, что тебе говорят или пишут». «Я очень часто слышу фразу на госслужбе: лучше перебдеть, чем недобдеть».
Вторая группа аргументов касается недостатка компетенции начальства, его неумения или нежелания сформулировать задачу либо необходимость учитывать сторонние факторы, не связанные непосредственно с работой. Вот один представитель федерального ведомства, работающий над глобальным национальным проектом в регионе, жалуется: «Я примерно понимаю, чего от меня хотят коллеги в Москве, примерно понимаю. Почему? Потому что они сами примерно понимают, что должно быть. Но не потому, что они плохие, кто же знает, что должно быть в моем регионе?» Согласно этой позиции и ответственность за исполнение полностью остается на совести исполнителя, который сам может определить для себя и задачу, и критерии эффективности. С другой стороны, говорят респонденты, на результат работы чиновника может влиять множество аппаратных факторов, которые никак не будут связаны с конкретным проектом и интересами людей. «Он может специально не решать ту или иную проблему, подстраиваясь под политическую ситуацию у начальника. У него нет прямой системы поощрения и издержек за выполненную задачу в разрезе решения интересов населения. Потому что решение его проблемы, решение проблем населения, решение проблем министерства и решение проблем его начальника — это не всегда совпадающие истории. Просто потому, что кто-то чей-то ставленник, кто-то представитель кланов, бизнес-интересов. Сегодня к губернатору нельзя приходить, у него плохое настроение или до тебя зашел кто-то, кто уже сформировал мнение в другую сторону».
В горизонтальных связях отделов, рабочих групп или ведомств возникает третья группа аргументов наших респондентов, когда они фиксируют рождение безответственности. Такие контакты редко происходят по инициативе снизу, руководители предпочитают ориентироваться исключительно на свои ресурсы, поскольку использование чужих подразумевает взаимные обязательства, а обязательства в системе не любят. Поэтому бывает затруднено взаимодействие ведомств, например даже в банальном обмене информацией. А уж если начальство находится в аппаратной конкуренции, сотрудники автоматически становятся врагами. С другой стороны, нечасто можно встретить пример эффективного межведомственного взаимодействия даже при руководстве вышестоящей инстанции: участники ищут любую возможность переложить ответственность на соседа. Инициатива означает, что именно тебя назначат крайним по срокам, а коллеги скинут на тебя свою работу. «Чиновники не умеют использовать ресурсы, которые не находятся в их прямом подчинении». Казалось бы, это крайние примеры, но мы хорошо видим, как непросто продвигается работа по национальным проектам.
В целом хочется выдвинуть гипотезу, что безответственность на каждом уровне рождается вследствие того, что деятельность чиновников локализована в пределах узкой компетенции и конкретного отдела, она ограничена локальным фрагментом системы госуправления и замыкается на нем. Отсутствует сопричастность большому делу — служению обществу, скажем, или задаче «национального прорыва». В итоге чиновник завязан на бюрократическую систему оценки, которая уничтожает мотивацию в виде достойной зарплаты и инициативу — из страха сделать ошибку.
«Есть замечательная байка про Кеннеди, который приехал в NASA и, встретив там уборщика, говорит: “Мистер, а что вы здесь делаете?” А уборщик ему говорит: “А мы здесь, мистер, ракеты запускаем”. Он не то что каждый день грязной тряпкой водит по унитазу. Он это делает для того, чтобы люди смогли спокойно пойти в туалет и дальше рисовать чертежи для ракет, которые потом будут летать. Вот в этом у нас большая проблема. У нас все сидят в своих закутках и пытаются отстаивать узкие аппаратные интересы. А хочется работать на большой результат».
Корпоративность
Вопрос сопричастности возникает не случайно: наши респонденты готовы анализировать смысл своей работы и отношение к самому процессу. Здесь возникает еще одно весьма занятное размежевание, навеянное свежими новациями в системе госуправления. Рутинный подход к деятельности, утверждают наши собеседники, ведет к потере мотивации к исполнению любых поручений. А вот проектный подход, характерный для бизнес-процессов, генерирует нацеленность на результат, заставляет проявлять инициативу и обостряет чувство ответственности. «Чиновник не заинтересован в результате, в отличие от бизнесмена. Это две кардинально разные парадигмы. И мы, внедряя сейчас проектное управление в госорганах, пытаемся парадигму чиновников сломать на результат».
Мы наблюдаем эволюцию платформы бюрократического корпоративизма — старого, «веберианского» представления о чиновничестве к новому подходу, навеянному «революцией менеджеров». Наши молодые чиновники явно предпочитают апгрейд прежней системы. Хотя их высказывания пока свидетельствуют о доминировании традиционного корпоративизма.
Например, по очень простому вопросу «Почему люди в России не любят власть/бюрократию?» мы практически не заметили саморазоблачительных признаний: респонденты, которые еще недавно описывали все несовершенство госуправления, немедленно встают на защиту коллег. Чаще всего упоминают стереотипы и проблемы информационной политики: мол, простые люди не знают, как работается бюрократии.
В описаниях работы присутствует множество черт, соответствующих «идеальному типу чиновника» по Веберу. Формализм, следование инструкциям, исполнение приказов при отсутствии какой бы то ни было критики. «Чтобы машина нормально работала, на госслужбе пока так: твоя задача не думать за своего начальника, а каждый должен делать свое дело». Иерархичность и внутренняя аппаратная специфика. Бесстрастность и безличность, ведь «чиновник — это функция», а помогать по отдельным просьбам в обход служебных обязанностей нет смысла, ведь всем не поможешь. Игнорирование специфики конкретных ситуаций — один из главных недостатков такой бюрократии по Веберу, но это также признак чиновничьего корпоративизма.
Еще одна типичная черта этого явления — кажущаяся «шизофрения», когда респондент выражает свое мнение по вопросам внутренней или внешней политики. Скажем, собеседник признается, что пенсионная реформа сильно огорчила его лично и всех родственников, а война в Сирии вызывает у него непонимание. Но с точки зрения государства он видит в этих решениях власти одни плюсы и поддерживает их.
В то же время наши респонденты поддерживают всей душой новаторские практики «менеджерского» подхода, которые в некотором роде «раскрывают» бюрократическую корпорацию. Это уже вышеупомянутый запрос на проектный подход в противовес рутинному, когда ради решения конкретных задач создаются временные рабочие группы, подотчетные одному специалисту, либо эти задачи вообще отправляются на аутсорсинг. Повсеместное требование внедрить KPI, что позволит формализовать отношения с начальством, но главное — уберет неадекватные, по мнению собеседников, «аппаратные» требования к результату работы, снизит барьеры согласований и отчетности, настроит деятельность на интерес конечного потребителя — населения, а не системы. Заметно стремление насытить систему госуправления знающими специалистами: наши собеседники и сами регулярно повышают свою квалификацию, и хотят делать ставку на принцип отбора кадров по компетенциям и эффективности. Еще звучит консолидированная поддержка предать гласности информацию об имуществе чиновников любого уровня и поддержать СМИ в их расследованиях. Но не шельмовать чиновников, исполняя заказ. При этом, к слову, антикоррупционная кампания власти или антикоррупционные потуги оппозиции особых эмоций у респондентов не вызвали. Чувствуется усталость от этой темы.
Принципиальный вопрос, который возник в ходе исследования, заключается в том, насколько типичные для всего бюрократического корпуса претензии выдвигают наши респонденты, ведь, напомним, собеседники отбирались по личным знакомствам. В какой мере их критика системы и запрос на обновление является взглядом со стороны или рождается из недр передового звена российских чиновников? Выдвинем гипотезу, что желание апгрейда системы — явление устойчивое. Как минимум потому, что оно характерно для широкого круга специалистов как в госсекторе, так и в госкорпорациях, где наблюдаются схожие управленческие проблемы. И учитывая, насколько переплетены эти среды, как часто ходят горизонтальные и диагональные лифты между ними, происходит обмен опытом, а более «передовые» частно-государственные корпорации, постоянно взаимодействуя с госсектором, требуют от него схожей эффективности.
За сильное государство
Еще один признак классической «веберианской» бюрократии — аполитичность. Наши респонденты в полной мере проявляют это качество. Они считают, что оппозиционерам трудно работать в госструктурах — как-то нелогично и мешает самому процессу. Однако чиновникам незачем проявлять политическую лояльность, можно ограничиться личной или вовсе обойтись без публичного оглашения своих взглядов. Конечно, собеседники были осторожны в своих высказываниях, даже на условиях анонимности. Многие подписывали контракты с обязательным пунктом о неразглашении не только информации о госслужбе, но и о своих оценках тех или иных решений государства. Но лишь единицы отказывались от ответов на острые вопросы или сдерживали критику проблемных точек — а ее было очень много. Это вообще очень показательный вывод исследования: с нами беседовали критически мыслящие, думающие люди, которые рисовали немонохромную картину госуправления, поддерживали одни решения и тут же разбивали в пух и прах другие. Во главу угла ставилась эффективность, результат, а не условия выработки политической позиции.
А вот определить мировоззренческий портрет молодого чиновника оказалось гораздо проще (получается, что политику заместила идеология). Наши собеседники в большинстве своем оказались сторонниками сильного государства, потенциально или по факту мировой державы, которая должна оберегать свои территории, искать «собственный путь» и считать приоритетом внутреннее развитие.
Мы просили дать оценку последней пятилетке (2013–2018) и ее реперным точкам, которые прежде всего связаны с внешней политикой: возвращение Крыма, война на Донбассе, в Сирии, санкции и изоляция. В целом политика нашей страны в этот период оценивается успешно. Лишь пять человек высказали недовольство поведением России: мол, напрасно поссорились с соседями и партнерами, выгоды неочевидны.
В целом же мы видим вполне консолидированную поддержку внешнеполитических решений, и на этом фоне очень выделяется отношение к вступлению России в сирийскую войну в 2015 году. Менее половины респондентов однозначно высказываются за это решение Москвы. Чиновники видят стандартные для информационного поля плюсы прагматического характера: обкатка и продажа российского оружия, борьба за ресурсы и транзитные магистрали Ближнего Востока, соображения геополитического характера, необходимость увести фокус с украинского направления. «Если бы это было стратегически невыгодно России, то, наверное, мы бы там не зани