Субсидии: не то дают, не то забирают
Правительство России в четверг приняло постановление, существенно изменяющее финансовые взаимоотношения федерального центра с региональными органами власти. Оно снижает обязательную долю финансирования субъектами Российской Федерации своих расходных обязательств при использовании субсидий из федерального бюджета до 30%. Минрегион России уже направило разъяснения федеральным органам исполнительной власти.
В постановлении сказано, что при распределении субсидий между регионами средний уровень софинансирования обязательств за счет средств федерального бюджета должен быть не ниже 70% общего объема расходов. Ранее требования по значениям среднего уровня софинансирования не устанавливались, хотя существовало негласное правило: регионы вкладывают не менее 30% собственных средств, если позволяет бюджет.
«Реализация рекомендаций и соответствующая корректировка правил предоставления и распределения субсидий позволят повысить устойчивость региональных бюджетов и предусмотреть дополнительные ресурсы для реализации указов президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года», - так объяснил суть нововведения министр регионального развития Игорь Слюняев.
Однако, экспертам пока трудно оценить, что означают новые правила игры, не исключено, что постановление содержит в себе подводные камни для региональных бюджетов.
«Ранее такой квоты не было и я опасаюсь, что она даст обратный эффект: эту планку будут использовать не как минимальный предел, а как обязательное условие, - пояснил «Эксперт Online» Юрий Крупнов, председатель наблюдательного совета Института демографии, миграционной политики и регионального развития. - То есть могут сказать регионам: вы должны профинансировать не менее 30%, хотя ранее от бедных регионов этого не требовали. Из-за того, что эту планку зафиксировали, может произойти долговой взрыв».
В соответствии с Бюджетным кодексом, соотношение госдолга регионов и доходов бюджета без учета безвозмездных перечислений не должно превышать 100%. При этом по состоянию на конец 2013 года это соотношение не соответствовало требованиям законодательства у семи регионов: Республик Мордовия, Ингушетия, Северная Осетия-Алания, Чукотского автономного округа, Белгородской, Вологодской и Саратовской областей.
«Оценивая долговую устойчивость российских регионов в целом, отметим, что в 2013г. она заметно снизилась... Вряд ли стоит сомневаться, что в 2014 году регионы в целом будут нуждаться в большей поддержке со стороны федерального бюджета», - говорится в ежегодном исследовании бюджетной ситуации в регионах Центра развития НИУ ВШЭ.
В прошлом году глава Минфина Антон Силуанов констатировал, что дефицит бюджетов регионов в течение 2013 года более чем удвоился и составил 700 млрд рублей. Дефицит был покрыт за счет остатков, накопленных регионами в предыдущие годы. В 2014 году, по словам министра, "такой возможности использования этого ресурса уже не будет". В отличие от федерального бюджета у региональных нет собственной подушки безопасности в виде резервных фондов.
В 2014 году из федерального бюджета регионы смогут получить 85 субсидий с общим объемом финансирования 328,1 млрд рублей. Как сообщается на сайте Минрегионразвития, согласно новым правилам, условия предоставления субсидий и методика их распределения не могут содержать требований, создающих дополнительную нагрузку на региональные бюджеты.
«Это позволит обеспечить снижение нагрузки на консолидированные бюджеты субъектов РФ. Объем средств бюджета субъекта РФ будет определяться самостоятельно, исходя из необходимости достижения субъектами установленных соглашением значений показателей результативности использования субсидии, - говорит директор департамента финансирования государственных программ и бухгалтерского учета Минрегиона Камиль Бексултанов.
С этим согласен Андрей Чернявский, ведущий научный сотрудник «Центра развития»:
«Я думаю, что установление нижней планки софинансирования – это мера, направленная на поддержку регионов, бесчинствовать федеральным органам власти не позволят. Ранее министерства могли устанавливать драконовские условия при выделении субсидий. Обязательство выдавать субсидий не менее 70% скорее связано с плачевным положением регионов. Уже в прошлом году было известно, что местные бюджеты не справятся с поставленными задачами, они сильно закредитованы. В этом году будет еще хуже. В январе этого года у подавляющего числа субъектов доходы бюджета были намного ниже, чем в том же периоде прошлого года. Поэтому правительство и устанавливает прозрачные правила софинансирования. Тем более, что почти во всех случаях раньше так и было: по негласному правилу треть программ софинансировали регионы, а с начала 2000-х годов стали вводить обязательное внебюджетное, частное софинансирование. И вот с этим может быть большая проблема: если частная компания не выполнит своих обязательств, то и регион ничего не получит», - говорит Андрей Чернявский.
«Постановление странное, поскольку ранее богатым регионам могли дать всего 30% софинансирования, а бедным могли все 100% из федерального бюджета, и это было справедливо, - пояснил «Эксперт Online» Алексей Скопин, заведующий кафедрой региональной экономики и экономической политики. - Например, Москве необходим минимальный уровень софинансирования, она со всеми программами сама справляется. Что же теперь, и Москве будут 70% давать? С другой стороны, в самом деле смогут планку в 30% сделать обязательной и тогда крупные и несамодостаточные регионы могут остаться без субсидий, которые для многих являются основным драйвером развития».
Также Минргегион предлагает обязательное использование в качестве критерия распределения субсидий между субъектами РФ уровня расчётной бюджетной обеспеченности и численности населения территорий. По мнению Камиля Бексултанова, это позволит распределять субсидии с учётом количественной оценки бюджетно-финансовых возможностей субъектов РФ, а также количества получателей конкретной бюджетной услуги. Он предлагает установить предельный срок для заключения соглашений министерствами средств федерального бюджета о предоставлении субсидий.
«В случае нарушения срока бюджетные ассигнования будут перераспределяться федеральным законом о бюджете (либо изменениями в сводную бюджетную роспись) на исполнение иных бюджетных обязательств, другим главным распорядителям средств федерального бюджета», - говорит Бексултанов.
«Тоже странное предложение, - считает Юрий Крупнов. – Получается, что если федеральное министерство заволокитит заявку на субсидию, пострадает регион. А министерства и без того усложняют процедуры распределения. Если теперь им надо будет еще и подсчитать, кому сколько давать в зависимости от численности населения и бюджетных возможностей, это сделает процесс распределения более долгим. Подозреваю, что регионы могут недополучить многих субсидий. Но надо посмотреть, как распределение субсидий будет реализовываться на практике. Из самого постановления пока трудно оценить эффект для регионов: получат они больше денег или наоборот».
Между тем у федерального бюджета есть резервы для выполнения своих обязательств перед регионами. Ослабление рубля в 2014 году может привести к росту бюджетных доходов на 1 трлн рублей, или на 1,37% ВВП - такой прогноз сделали в «Центр развития» НИУ ВШЭ.
Слюняев хочет власти над губернаторами
Министр регионального развития Игорь Слюняев также представил на заседании правительства законопроект о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Он уточняет механизм и условия передачи федеральных полномочий регионам, мониторинг эффективности и качества исполнения переданных полномочий, контроль и надзор за исполнением органами исполнительной власти субъектов РФ своих обязательств.
Как говорится в пояснительной записке, предлагается «разрешить делегировать федеральные полномочия для исполнения на уровень субъектов Российской Федерации»…
С федеральных министерств и ведомств планируется снять обязательства согласовывать структуру органов исполнительной власти регионов и кандидатур на должности руководителей этих органов. То есть у губернаторов не будет необходимости спрашивать разрешения у центра на назначение глав подконтрольных министерств.
Но куда более важное значение имеет другая новелла, предложенная Игорем Слюняевым. Он предлагает наделить федеральных министров правом вносить губернаторам представления об освобождении от должности их заместителей или руководителей региональных органов власти. Более того, в случае принятия законопроекта министры смогут обращаться в правительство с предложением об отрешении от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за ненадлежащее исполнение своих обязанностей по осуществлению переданных полномочий.
«Ожидаемым эффектом законопроекта является совершенствование условий передачи федеральных полномочий и повышение эффективности их реализации. Как следствие, будут созданы условия для оперативного принятия необходимых управленческих решений», - отметил Игорь Слюняев.
Но эксперты отнеслись к этим инициативам с настороженностью:
«Подозреваю, что ситуация будет напоминать 37-й год, - говорит Юрий Крупнов. - Это постановление явно направлено на подготовку к репрессиям региональных чиновников. Это ничто иное как перекладывание ответственности на региональные власти. Причина понятна: идет кризис, многие планы и госпрограммы могут быть провалены. Надо будет кого-то наказывать. Как правило, отвечали федеральные министры. А теперь они в случае претензий могут все свалить на региональных министров и сказать: мы наказали виновных в срыве госпрограмм. Одним словом, ответственность регионам повышают, а денег на выполнение майских указов президента дают все меньше, запрещают брать кредиты. В итоге мы и получим череду отставок на региональных уровнях».
«Тренд в целом неплохой, но возникает противоречие между регулированием регионов и степенью их свободы, - пояснил «Эксперт Online» Владимир Королев, заместитель директора Института государственного и муниципального управления ВШЭ. - Взять к примеру закон о стратегическом планировании, который сейчас разрабатывается и является по сути возрождением госплана времен СССР. Он предусматривает порядка 15 тысяч документов, которые следует разработать на региональном уровне, и они явно с этим не справятся, что даст повод для возможного отрешения губернаторов. При этом в качестве целевых показателей развития каждой отрасли для регионов закладываются не только цифры, но и методы, которыми следует прийти к этому. Спрашивается, зачем? Чтобы за невыполнение каких-то мероприятий потом снимать чиновников? Возможно, на это и направлено нововведение».
По мнению Королева, федеральные министерства должны просто ставить задачу в виде целевого показателя и никак не вмешиваться в способы ее реализации.
«Например, поставить задачу повысить валовый региональный продукт на 5%. А как они там это будут делать – никого не должно касаться. Максимум можно рекомендации дать. Или посмотрите, как выполняется указ президента о повышении количества высокопроизводительных рабочих мест. В министерствах сидят и смотрят, кто сколько новых рабочих мест создал. Зачем? Где-то может даже следует сократить рабочие места, чтобы в итоге обеспечить не менее 50% высокопроизводительных рабочих мест», - говорит Владимир Королев.
Политолог, член экспертного совета фонда «Институт социально-экономических и политических исследований» Алексей Зудин сомневается, что эта инициатива Игоря Слюняева будет одобрена правительством:
- В целом она вписывается в общий тренд – это повышение дисциплины в регионах. Но сомневаюсь, что ее примут. Этим предложением Игорь Слюняев резко расширяет влияние федеральных министерств и, прежде всего, своего Минрегиона, на губернаторов. Мне трудно представить, что созданные губернаторами команды с учетом компетенций и позиций региональных элит, будут в одностороннем порядке разрушаться федеральными министерствами. Будет очень трудно наладить рабочий процесс. Здесь, как раз, более логично согласовывать с федеральными министрами назначение региональных ключевых министров, поскольку им нужна рабочая связка и взаимопонимание.